Einige der größten Volkswirtschaften der Welt haben ihre Subventionen erhöht und damit zu einem deutlichen Anstieg der globalen Handelsspannungen beigetragen. Neue Subventionen, Ausgleichszölle und Gesetze wie der US Inflation Reduction Act, der EU Green Deal Industrial Plan und die Made in China 2025 Strategie haben die Besorgnis über die Möglichkeit von Subventionskonflikten geschürt – ein Subventionswettbewerb, der zu einem Wettlauf nach unten führt.
Diese Besorgnis wurde durch die Tatsache verstärkt, dass die Annahme von Subventionen durch einen großen Handelsblock andere dazu veranlasst hat, innerhalb von sechs Monaten ihre eigenen Subventionen einzuführen. Um diese beunruhigende Dynamik abzumildern, ist es notwendig, die Ängste und Beweggründe zu verstehen, die diesen Maßnahmen zugrunde liegen. Warum gewähren Regierungen inländische Wirtschaftssubventionen? Welche Schwierigkeiten können diese Subventionen verursachen? Und welche Maßnahmen können ergriffen werden, um einen Subventionskrieg zu verhindern?
Warum gewähren Regierungen Subventionen?
Subventionen sind ein Transfer von Ressourcen von der Regierung an eine inländische Einrichtung ohne eine entsprechende Gegenleistung. Subventionen können viele Formen annehmen, darunter direkte Zuschüsse an inländische Unternehmen, Steueranreize und günstige Finanzierungsbedingungen. Regierungen verwenden Subventionen für eine Vielzahl von Zwecken, und die Bedingungen dieser Subventionen werden durch das von der Regierung gewünschte Ergebnis bestimmt.
Regierungen können versuchen, ein nationales strategisches Ziel zu erreichen oder einen Wettbewerbsvorteil auf internationalen Märkten zu erlangen. Denken Sie an Produktionssubventionen in High-Tech-Industrien wie der Luft- und Raumfahrt oder der Telekommunikation, die eingesetzt werden können, um vorhersehbare oder gesicherte Lieferketten zu gewährleisten oder andere nationale Sicherheitsinteressen zu schützen.
Einige Subventionen können das Ergebnis von Lobbyarbeit oder politischem Druck sein und entbehren jeglicher Begründung. Andere können durch gerechtfertigte politische Ziele motiviert sein, wie z.B. die Notwendigkeit, Marktversagen zu korrigieren oder auf nationale Notlagen zu reagieren, die vom Klimawandel bis zur öffentlichen Gesundheit reichen. Ein Beispiel aus jüngster Zeit sind die Subventionen für COVID-Impfstoffe, als Regierungen eingriffen, um Kapazitätsengpässe zu beseitigen. Unabhängig von der Motivation können unzureichend konzipierte Subventionen, die sich negativ auf andere Nationen auswirken, Vergeltungsmaßnahmen auslösen.
Was ist das Problem mit Subventionen?
Das herkömmliche wirtschaftliche Argument gegen den Einsatz von Subventionen ist, dass sie das Verhältnis zwischen Preisen und Produktionskosten verzerren. Dadurch können sie Märkte verzerren, effiziente Ergebnisse verhindern und Ressourcen in weniger produktive Bereiche umlenken. Wenn Subventionen einige Unternehmen gegenüber anderen begünstigen, können sie Innovationen ersticken und effiziente Unternehmen dazu zwingen, Arbeit an Subunternehmer zu vergeben oder aus dem Markt auszusteigen. Dies wiederum kann die Gesamtproduktivität verringern. Darüber hinaus schaffen sie Möglichkeiten für Rent-Seeking-Verhalten – Aktivitäten, die die Verteilung wirtschaftlicher Ressourcen manipulieren, um positive Erträge für Einzelne und nicht für die Gesellschaft zu erzielen – und schaden kleineren Volkswirtschaften, die sich keine Subventionen leisten können.
Subventionen können Praktiken unterstützen, die dem öffentlichen Interesse abträglich sind und negative Auswirkungen auf die Umwelt und die Gesundheit haben. Laut IWF-Ökonomen hätte die Welt die Kohlenstoffemissionen um 28% und die Zahl der durch Luftverschmutzung verursachten Todesfälle um 46% reduzieren können, wenn sich die politischen Entscheidungsträger darauf geeinigt hätten, Subventionen für fossile Brennstoffe durch einen effektiven Kohlenstoffpreis zu ersetzen.
Die Auswirkungen von Subventionen auf die Handelsbeziehungen sind jedoch besonders angespannt. Erstens können Subventionen internationale Handels- und Investitionsentscheidungen verzerren. Dies gilt insbesondere dann, wenn sie diskriminierende Bestimmungen enthalten, wie z.B. die Anforderung, dass bei der Herstellung von Waren nur oder überwiegend inländische Komponenten verwendet werden. Wenn Land A beispielsweise Steuergutschriften für den Kauf von Widgets gewährt, deren Komponenten alle in Land A hergestellt wurden, sind eine Reihe ineffizienter Ergebnisse wahrscheinlich: Die Hersteller könnten ihre Lieferketten so umgestalten, dass sie inländische Partner bevorzugen, ausländische Produzenten könnten ihre Produktion in Land A verlagern und die Verbraucher in Land A könnten eine ungerechtfertigte Vorliebe für Widgets aus inländischer Produktion entwickeln.
Zweitens untergraben Subventionen die Vorteile vergangener regionaler und multilateraler Zoll- und Marktzugangsverhandlungen. Dies geschieht am häufigsten, wenn Subventionen den verbesserten Marktzugang untergraben, der sich aus Zollsenkungen ergibt. Dies kann im Laufe der Zeit dazu führen, dass der Handel als ungerecht empfunden wird und die öffentliche Unterstützung für den Handel schwindet.
Drittens können Subventionen Handelspartner davon überzeugen, dass eine Regierung einen unethischen Wettbewerb fördert, und sie dazu zwingen, in gleicher Weise zu reagieren. Land B, ein wichtiger Handelspartner von Land A, könnte Ausgleichszölle einführen, um die Auswirkungen der Subventionen zu neutralisieren, wenn es feststellt, dass seine heimische Widgets-Industrie durch Billigimporte von Widgets, die von Land A subventioniert wurden, geschädigt wird. Ähnlich wie Land A könnte Land B seine eigene Widgets-Produktion subventionieren und ähnliche Maßnahmen ergreifen. Diese Reaktionen könnten Land A veranlassen, in gleicher Weise zu reagieren, was zu einem eskalierenden Subventionskonflikt führt.
Können internationale Regelungen helfen?
Das Übereinkommen der Welthandelsorganisation (WTO) über Subventionen und Ausgleichsmaßnahmen (SCM-Übereinkommen) und das Übereinkommen über die Landwirtschaft bieten eine solide Grundlage für Regeln zur Regelung von Subventionen, die den internationalen Handel mit Produkten beeinträchtigen. Das SCM-Abkommen definiert zum Beispiel, was Subventionen sind, einschließlich derer, die verboten sind (wie Exportsubventionen und Subventionen für den lokalen Markt) und derer, die angefochten werden können, weil sie negative Auswirkungen auf eine andere Nation haben. Darüber hinaus verpflichtet das Abkommen die Regierungen, der WTO bestimmte Subventionen zu melden, und legt Verfahren für unilaterale und multilaterale Abhilfemaßnahmen fest, einschließlich der Anwendung von Ausgleichsmaßnahmen und der WTO-Streitbeilegung.
Das SCM-Abkommen hat jedoch mehrere erhebliche Schwachstellen. Die Tatsache, dass einige Formen staatlicher Interventionen, wie z.B. Subventionen für und von staatlichen Unternehmen, nach der derzeitigen WTO-Definition nicht automatisch als „Subventionen“ eingestuft werden, gibt Anlass zu großer Sorge. Eine solche Intervention könnte die Bereitstellung günstiger Finanzierungen für Grundstücke oder Ausrüstungen für exportproduzierende Staatsunternehmen umfassen. Einige Länder sind besorgt über die Anwendung der Subventionsregeln auf staatliche Unternehmen und haben Beschränkungen für deren marktverzerrendes Verhalten in die jüngsten Handelsabkommen aufgenommen. Dazu gehören das Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership und das Abkommen zwischen den Vereinigten Staaten, Mexiko und Kanada. Gelegentlich haben es die Länder auch versäumt, die WTO über die Einführung von Subventionen zu unterrichten. Dies hat zu mangelnder Offenheit beigetragen und Misstrauen geschürt.
Die Regeln sind jedoch nur ein Teil der Geschichte. Aufgrund mangelnder Informationen ist es für politische Entscheidungsträger schwierig, fundierte Urteile über den Einsatz von Subventionen zu fällen. So gibt es beispielsweise keine umfassende Analyse der Subventionen und ihrer Auswirkungen. Auf internationaler Ebene gibt es nur wenige Empfehlungen zur Verbesserung von Subventionen und zur Minimierung negativer grenzüberschreitender Spillover-Effekte. Ohne dieses Wissen haben die nationalen Entscheidungsträger nur begrenzte Möglichkeiten.
Kann ein Subventionskonflikt aufgehalten werden?
Das heutige Umfeld ist schwierig. Seit 2010 hat die Zahl der Subventionsstreitigkeiten und Ausgleichszolluntersuchungen bei der WTO stetig zugenommen. Da die Regierungen ihre Subventionen erhöhen, wird der Wettbewerb zwischen den großen Regierungen wahrscheinlich weitergehen.
Dennoch könnte es einen Ausweg aus dieser gefährlichen Dynamik geben. In einem kürzlich veröffentlichten Papier mit dem Titel „Subventionen, Handel und internationale Zusammenarbeit“ schlagen vier internationale Organisationen, darunter der IWF, Methoden zur Erhöhung der Transparenz, zur Bereitstellung besserer Analysen und zur Stärkung der Zusammenarbeit vor, um die Gestaltung von Subventionen zu verbessern und ihre schädlichen Auswirkungen zu begrenzen. Zusammenarbeit und gegenseitiges Verständnis würden viel dazu beitragen, Spannungen abzubauen und die dringend benötigte Offenheit und Berechenbarkeit im globalen Handel zu fördern.