Afrikas wichtigster Handelspartner ist die Europäische Union, und sowohl Afrika als auch Europa könnten von engeren Handelsbeziehungen profitieren. Doch wie David Luke erklärt, sind die handelspolitischen Prioritäten zwischen den beiden Kontinenten stark verzerrt. Auf der Grundlage von Recherchen für ein neues Buch über den afrikanischen Handel vertritt er die Ansicht, dass die Handelspolitik zwischen der EU und Afrika von einer Neuausrichtung profitieren würde.
Als geografische Nachbarn blicken Afrika und Europa auf eine lange Geschichte des Handelsaustauschs zurück. Die derzeitigen handelspolitischen Prioritäten der beiden Nachbarländer sind jedoch ein einziges Durcheinander. Der Grund dafür ist die fragmentierende Wirkung des Flickenteppichs von Handelsabkommen der EU auf dem afrikanischen Kontinent zu einer Zeit, in der die afrikanischen Nationen mit der Afrikanischen Kontinentalen Freihandelszone (AfCFTA) eine ehrgeizige Reformagenda zur wirtschaftlichen Integration verfolgen. Einem neuen Sammelband zufolge ist eine Auffrischung erforderlich, um diese falsche Ausrichtung der handelspolitischen Prioritäten zu korrigieren.
EU-Afrika-Handel
Afrikas wichtigster Handelspartner ist die Europäische Union. Nach Angaben des IWF entfallen wertmäßig 26 Prozent aller Importe in afrikanische Länder auf die EU, gefolgt von China (16 Prozent) und innerafrikanischen Importen (15 Prozent) im Durchschnitt zwischen 2018 und 2020. Andere Partner wie die Vereinigten Staaten (5 Prozent) und das Vereinigte Königreich (2 Prozent) sind wichtige, aber weit weniger bedeutende Importquellen für afrikanische Länder.
Der Bestimmungsort der afrikanischen Exporte ähnelt in Bezug auf die wirtschaftliche Bedeutung stark dem Bestimmungsort der afrikanischen Importe. Die EU ist Afrikas wichtigster Exportmarkt, auf den zwischen 2018 und 2020 wertmäßig 26 Prozent aller afrikanischen Exporte entfallen, gefolgt von innerafrikanischen Exporten (18 Prozent) und China (15 Prozent). Indien (6%), die Vereinigten Staaten (5%), die Türkei, Brasilien, das Vereinigte Königreich, Japan und Russland (jeweils unter 3%) sind kleinere Exportziele.
Was die Zusammensetzung des Handels betrifft, so bestehen die Importe der EU aus Afrika aus fossilen Brennstoffen (40,7%), anderen grundlegenden Rohstoffen (Erze, Metalle und andere Mineralien machen 14,2% des Gesamtvolumens aus) und Nahrungsmitteln (15,7%). Dabei handelt es sich in hohem Maße um Produkte mit minimaler Wertschöpfung, was die stagnierende industrielle Basis Afrikas in den letzten Jahrzehnten widerspiegelt. Andererseits dominieren Industrieerzeugnisse die Importe Afrikas aus der EU deutlich.
Die EU ist auch der größte Investor in Afrika, aber wie beim Handel konzentrieren sich die EU-Investitionen auf den Bergbau, zu dem auch fossile Brennstoffe gehören. Marokko, Ägypten, Tunesien und Südafrika sind teilweise Ausnahmen. Ihr stärker diversifizierter Handel ist das Ergebnis umfangreicher europäischer Investitionen in nicht-bergbauliche Sektoren.
Eine Beziehung mit Asymmetrie
Die Handelsbeziehungen zwischen Afrika und Europa sind äußerst asymmetrisch. Sie spiegeln ein Muster wider, das seit den 1960er Jahren, also seit der Zeit der Unabhängigkeit, anhält. Dieses Muster wiederholt sich im Handel Afrikas mit China, den Vereinigten Staaten, dem Vereinigten Königreich und aufstrebenden Volkswirtschaften wie Indien und der Türkei. Die EU übt einen größeren wirtschaftlichen Einfluss auf den afrikanischen Handel aus, wenn auch nicht immer in die vorteilhaftesten Richtungen. Aufgrund dieser größeren wirtschaftlichen Anziehungskraft kann die Handelspolitik der EU einen erheblichen Einfluss darauf haben, ob der Handel in afrikanischen Ländern zu einem Entwicklungshebel wird oder nicht.
Im Gegensatz zur rasanten Entwicklung in Asien hat Afrika den Handel noch nicht als politisches Instrument für die Entwicklung genutzt. Obwohl etwa 17 Prozent der Weltbevölkerung in Afrika leben, entfallen nur 2,3 Prozent des Welthandels und 3 Prozent des globalen BIP auf Afrika. Ebenso entfallen auf den Kontinent nur 2 % des EU-Handels (in Bezug auf Importe und Exporte). Dies schafft ein zutiefst unausgewogenes Spielfeld, in dem die handelspolitischen Entscheidungen der EU erhebliche Auswirkungen auf Afrika haben, während die Entscheidungen des Kontinents kaum Auswirkungen auf die EU haben.
Der innerafrikanische Handel stellt jedoch ein anderes Szenario dar. Der innerafrikanische Handel, der 15 % des gesamten afrikanischen Handels ausmacht, ist in der Regel diversifizierter und enthält einen höheren Wertschöpfungsanteil als Afrikas Exporte an Handelspartner außerhalb des Kontinents. Ungefähr 45 Prozent des gesamten formellen innerafrikanischen Handels besteht aus Exporten von Industriegütern. Darüber hinaus sind Lebensmittelexporte von größerer Bedeutung und machen ein Fünftel des Handels zwischen afrikanischen Ländern aus. Der größte Teil des afrikanischen Handels fließt informell über die Grenzen hinweg und wird von diesen ‚formellen‘ Zahlen nicht erfasst. Jüngsten Schätzungen zufolge machen die informellen innerafrikanischen Handelsströme zwischen 7 und 16 Prozent der formellen innerafrikanischen Handelsströme aus.
Im Handel Afrikas mit der EU (und anderen Partnern) lassen sich zwei unterschiedliche Muster erkennen. Das erste ist die Konzentration von Rohstoffen in Afrikas Exporten in die EU und in den Rest der Welt. Wenn Afrika mit sich selbst Handel treibt, ist ein höheres Maß an Diversifizierung zu beobachten. Dieses zweite Muster bietet Afrika einen gangbaren Weg, um den Handel als wichtiges Instrument zu nutzen. Der innerafrikanische Handel und die wirtschaftliche Integration können ein Weg für die industrielle Entwicklung und die Transformationsziele in Afrika sein, was auch zu einem umfangreicheren Handel mit der EU und dem Rest der Welt führen wird.
Die Handelspolitik der Europäischen Union gegenüber Afrika steht weiterhin im Widerspruch zu ihrem öffentlich erklärten Ziel, die von der AfCFTA angeführte Integration des afrikanischen Kontinents zu fördern. Insbesondere die fragmentierten Handelsregelungen der EU führen zu starren Grenzen für den EU-Handel zwischen afrikanischen Ländern innerhalb derselben regionalen Zollunion. Die Zersplitterung der EU macht es schwer vorstellbar, wie eine kontinentale Zollunion gebildet werden könnte. Auf dieser Grundlage sind die handelspolitischen Prioritäten zwischen Afrika und der EU verworren.
Wie kommen wir aus diesem Schlamassel heraus?
Die Antwort zeigt, dass die Umsetzung der AfCFTA in einer strategischen Reihenfolge erfolgen muss, bevor die EU Gegenseitigkeit gewährt. Empirische Untersuchungen der Wirtschaftskommission für Afrika auf der Grundlage von Wirtschaftsmodellen für den Handel mit Rohstoffen haben ergeben, dass die Umsetzung von EU-Gegenseitigkeitsabkommen vor der AfCFTA zu Handelsverlusten oder Handelsumlenkungen zwischen den afrikanischen Ländern führen würde.
Diese negativen Auswirkungen würden jedoch abgemildert, wenn die AfCFTA vor den Gegenseitigkeitsabkommen vollständig umgesetzt würde. Sowohl die afrikanischen Länder als auch die EU würden ihre Handelsgewinne beibehalten, während der innerafrikanische Handel erheblich ausgeweitet und der Handel mit Industriegütern angekurbelt würde. Zusätzliche Erkenntnisse aus den Modellierungsergebnissen der ECA, die die Liberalisierung des Handels mit Waren und Dienstleistungen sowie den Abbau nichttarifärer Handelshemmnisse berücksichtigten, bestätigen die Notwendigkeit einer angemessenen Reihenfolge. Diese Analyse ergab, dass sich der innerafrikanische Handel infolge der AfCFTA-Reformen fast verdoppeln würde. Der Großteil der Gewinne wird dem Industrie-, Agrar- und Dienstleistungssektor zugute kommen, die für die Transformation Afrikas entscheidend sind.
Um aus dem Schlamassel herauszukommen, spricht vieles dafür, dass die EU allen afrikanischen Staaten einseitig zoll- und quotenfreien Marktzugang gewährt, mit einer einheitlichen Ursprungsregelung für eine Übergangszeit, die sich an den Meilensteinen der AfCFTA-Umsetzung und den daraus resultierenden Gewinnen orientiert. Dies erfordert eine multilaterale Genehmigung über eine Ausnahmeregelung der Welthandelsorganisation (WTO).
In diesem Zusammenhang muss eingeräumt werden, dass die „Einheitsgröße“ der WTO-Regeln neu konzipiert werden müssen, um den Realitäten und Herausforderungen des einundzwanzigsten Jahrhunderts gerecht zu werden, mit denen sich spätentwickelnde Länder wie die afrikanischen Nationen konfrontiert sehen. Angesichts des Präzedenzfalls, den die Vereinigten Staaten mit dem African Growth and Opportunity Act (AGOA) geschaffen haben, um eine WTO-Ausnahmegenehmigung für nicht-reziproke Handelszugeständnisse zu erhalten, sollte dies kein unüberwindbares Hindernis darstellen.
Zugeständnisse an Afrika, den am wenigsten entwickelten Kontinent der Welt, auf den nur 2,3 % der weltweiten Exporte entfallen, stellen keine Bedrohung für das internationale Handelssystem dar. Die Gewährung eines nicht-reziproken Zugangs zu den Märkten der Industrieländer während einer Übergangszeit ist äußerst entwicklungsfördernd. Sie ermutigt die afrikanischen Länder, Handelsmöglichkeiten untereinander zu nutzen und verringert die Wahrscheinlichkeit von Handelsumlenkungen.
Indem die richtige Reihenfolge für die AfCFTA sichergestellt wird, wird dies Afrika auch dabei helfen, produktive Kapazitäten zu entwickeln und sein Potenzial für ein robustes und diversifiziertes innerafrikanisches Handelswachstum mit transformativen und integrativen Effekten auszuschöpfen. Es wird den 60-jährigen Trend umkehren, bei dem die Struktur des afrikanischen Außenhandels unverändert geblieben ist.